Единый оператор на рынке цифровой рекламы – конец сервисам размещения объявлений?

Одной из наиболее обсуждаемых юридическим сообществом тем последнего времени стало предложение создать в России единого оператора на рынке цифровой рекламы. Соответствующие поправки в Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» (далее – закон о рекламе) предлагает внести Законопроект № 160605-8¹. На момент написания материала законопроект был принят Госдумой в первом чтении 15 июля 2022 года, заявлением Комитета Госдумы по экономической политике предлагается продлить срок предоставления поправок в него до 9 сентября 2022 года.

В СМИ документ получил неофициальное название «закон об Авито». Связано это с тем, что наибольшую обеспокоенность профессиональных участников рынка рекламных услуг вызвало потенциальное влияние на классифайдов – сервисов размещения объявлений (к ним относятся, например, «Авито», «Юла», «Авто.ру»). Крупные игроки рынка, юристы, члены некоторых фракций Госдумы, ФАС России и некоторые другие представители государственной власти активно высказывали опасения по вопросу потенциальной монополизации рекламного рынка, если рассматриваемый законопроект будет принят. При этом эксперты говорят не только об усложнении работы классифайдов, но и возможном полном их уходе с рынка России. В нашем материале разберем основные проблемы, которые выделяются экспертным сообществом.

В чем суть законопроекта?

В случае принятия поправок будет установлен особый режим распространения цифровой наружной рекламы, установки цифровых рекламных конструкций и размещения электронных объявлений физических лиц. Для этого Правительством РФ определен единый оператор цифровых рекламных конструкций и объявлений. Он будет осуществлять распространение цифровой наружной рекламы, а также получать сведения об объёмах размещенной рекламы на цифровых рекламных конструкциях.

К полномочиям такого оператора будут относиться:

установка и эксплуатация цифровых рекламных конструкций;
создание и эксплуатация информационного ресурса размещения информации на цифровых рекламных конструкциях и электронных досках объявлений;
создание условий для осуществления контроля за рекламой, размещаемой на цифровых рекламных конструкциях и информацией, размещаемой в электронных объявлениях физических лиц в информационном ресурсе.

Цель, декларируемая законодателем: осуществление контроля за рекламой и информацией с учетом требований безопасности в целях предотвращения распространения недостоверной информации, а также обеспечение равных условий распространения рекламы.

Законопроект предусматривает запрет на осуществление иными лицами (кроме единого оператора) деятельности по размещению любых рекламных объявлений в Интернете, комментирует положения законопроекта адвокат (Адвокатская палата г. Москвы, № 5092), заведующий Бюро адвокатов «Де-юре», вице-президент Гильдии российских адвокатов Никита Филиппов. Это требование касается владельцев сервиса размещения электронных объявлений (например, «Авито», «Авто.ру», «Яндекс.Недвижимость», «ЦИАН» и т. п.), социальных сетей (в том числе «Одноклассники», «ВКонтакте»). А все физические лица в обязательном порядке должны размещать свои объявления в информационном ресурсе, контролируемом единым оператором (ч. 5 и 10 проектируемой ст. 20.1 Закона о рекламе, ч. 5 и 6 ст. 2 законопроекта).

Зачем понадобилось принятие законопроекта?

Поправки в закон о рекламе, по мнению законодателя, позволят нивелировать последствия ограничительных мер в отношении России – такое обоснование содержится в пояснительной записке к законопроекту. В условиях нарастающего противостояния России со странами Запада политическим руководством страны было принято решение о поиске и снижении количества любых потенциальных инструментов влияния на общество, в данном случае через распространение недостоверной информации, отметила управляющий партнер бюро юридических стратегий Legal to Business Светлана Гузь.

Согласно замыслу авторов законопроекта единый оператор займется верификацией рекламного контента, контролем за техническим состоянием конструкций и защитой персональных данных на созданном им сайте, а также удалением рекламы со всех цифровых билбордов страны, если она противоречит закону. И именно возможность оперативного удаления рекламы со всех экранов в стране и является, по мнению Светланы Гузь, приоритетной целью для авторов и лоббистов законопроекта.

В решении о принятии закона прослеживается политика государства по «импортозамещению» и защите национальных интересов, считает руководитель правового направления Объединенной Консалтинговой Компании Анастасия Смирнова. Она обратила внимание, что представители Госдумы неоднократно подчеркивали, что игроки рынка рекламы должны быть зарегистрированы в России. Независимость от иностранного участия на рынке рекламы это то, к чему нужно стремиться, по мнению эксперта, однако такой резкий скачок может быть крайне губительным для отрасли.

Помимо снижения влияния иностранных компаний на российских пользователей, среди плюсов поправок в закон о рекламе законодатель выделяет создание прозрачного рынка, а региональные бюджеты получат дополнительный доход от единого оператора досок объявлений, обратила внимание адвокат Анна Салютина (Адвокатская Палата Ростовской области, № 7387).

Кого затронет закон?

Законопроект затронет операторов наружной рекламы и владельцев классифайдов. К группе потенциального риска относится весь рынок наружной цифровой рекламы (электронные билборды) – принятие поправок к закону о рекламе в изложенной редакции приведет для подавляющего большинства участников этого рынка к закрытию бизнеса, уверена Светлана Гузь. Она обратила внимание, что при буквальном прочтении поправок выясняется, что их деятельность будет запрещена. При этом эксперт обратила внимание, что поправки затронут не только известные площадки, но и небольшие локальные. Требования законопроекта не распространяются на пользователей социальных сетей, которые размещают объявления о продаже товаров или оказании услуг.

Аналогичного мнения придерживается внушительная часть юридического сообщества. Если законопроект будет принят в текущем виде, всем этим участникам рынка придется отдать управление своих площадок одному игроку – единому оператору, то есть фактически создается искусственная монополия, объяснила советник, глава практики цифрового права SEAMLESS Legal Ирина Шурмина.

Кроме того, в текущей редакции законопроект может затронуть и простых пользователей сайтов объявлений, которые не смогут больше давать объявления о продаже товаров привычными способами. Также законопроект может ударить по малому и среднему бизнесу, считает юрист адвокатского бюро Asterisk Степан Хантимиров. Часто именно за счет того, что начинающие предприниматели вкладывают значительный бюджет в рекламу бизнеса, он становится успешным уже на старте. Если ограничить таких предпринимателей в распространении рекламы, бизнес может стать убыточным, резюмировал эксперт.

Основные проблемы реализации законопроекта – мнение экспертов

Большинство опрошенных ГАРАНТ.РУ экспертов сходятся во мнении, что положительные моменты законопроекта на настоящий момент достаточно трудно выделить. Как сообщили ГАРАНТ.РУ в пресс-службе «Авито», законопроект дублирует действующее законодательство, создает монополию там, где есть большой частный сектор с доказанной эффективностью работы, это затронет почти всех граждан страны.

Риск создания монополии

Наиболее очевидное следствие законопроекта – создание монополиста в лице коммерческой организации в сфере цифровых рекламных конструкций и объявлений, считает управляющий партнер адвокатской конторы «Бородин и Партнеры», к. ю. н. Сергей Бородин. По словам эксперта, Россия уже знакома с монополией в сфере рекламы, однако сейчас складывается ситуация, когда фактически государственные функции сосредотачиваются в частной организации. Из-за большого количества критики со стороны профессионального сообщества и органов государственной власти Светлана Гузь полагает, что в изначальной редакции законопроект принят не будет.

По своей сути законопроект представляет собой явно выраженный пример лоббизма в пользу интересов одной частной компании – такое мнение высказал Никита Филиппов. Основная идея данных поправок в закон о рекламе – передать права на всю наружную рекламу одной частной компании, которая уже создана и имеет владельца, поделился эксперт. Принятие законопроекта позволит наделить эту компанию государственными функциями контроля, а также наградить ее другими благами – например, предоставить возможность брать контракты на размещение рекламных конструкций без торгов и сроком не менее 30 лет (при том, что сейчас игроки рекламного рынка в обязательном порядке участвуют в торгах, а срок самих договоров не превышает 5-10 лет). Оператор будет обладать функциями по проверке соответствия рекламы закону и устанавливать цены на рекламу – это идет в разрез с нормами антимонопольного права и приведет к злоупотреблению в отношении других игроков, поддерживает Анастасия Смирнова.

Повышение цен на рекламу

Принятие рассматриваемых поправок к закону о рекламе идет вразрез с ранее анонсированными государством мерами поддержки IT-отрасли в России, считает Светлана Гузь. Аналогичного мнения придерживается Сергей Бородин: в зоне риска IT-отрасль, которая обслуживает и совершенствует сервисы объявлений. В конечном итоге новые положения законопроекта в случае принятия приведут к удорожанию товаров и услуг через повышение стоимости их рекламы, уверены эксперты.

Монополизация рекламного рынка в руках одного лица и отсутствие конкуренции не способствуют снижению стоимости рекламы, подтвердила Анастасия Смирнова. Поэтому для остальных представителей бизнеса основным негативным последствием эксперт прогнозирует резкое повышение цен на рекламу. С коллегой согласен Сергей Бородин – передача полномочий в руки частной организации может способствовать завышению тарифов, увеличению рекламных конструкций в субъектах РФ и иным действиям, направленным на извлечение максимальной прибыли. При этом серьезный передел ожидает и рынок наружной рекламы. В конечном итоге монополизация приведет к увеличению цен на рекламу, а следовательно, увеличению стоимости всех рекламируемых продуктов, подчеркнул он.

Любое распространение рекламы на любых, в том числе принадлежащих частным лицам цифровых конструкциях будет осуществляться посредством информационного ресурса, создаваемого единым оператором, который вправе брать за это плату, а также навязывать и оказывать иные платные услуги, заметил Никита Филиппов (ч. 1 и 8 проектируемой ст. 20.1 Закона о рекламе). Размер же такой платы устанавливается единым оператором самостоятельно (ч. 9 и 14 проектируемой ст.20.1 Закона о рекламе). Тоже самое касается и рекламы на транспорте (не только государственном, а любом) – размещение любой рекламы на любом виде транспорта возможно только при условии использования информационного ресурса, принадлежащего единому оператору, отметил эксперт (проектируемая ч. 1 ст. 20.1 Закона о рекламе).

Также остается неясным, что будет с действующими контрактами на размещение рекламы на рекламных конструкциях или же с действующими объявлениями на интернет-площадках, обратила внимание Светлана Гузь.

Несоответствие целям законопроекта

В текущей редакции законопроект вызывает лишь одни опасения, поскольку предлагается урегулировать отношения, которые в таком строгом централизованном регулировании, по мнению индустрии, не нуждаются, заметила Ирина Шурмина. Так, нормы, регулирующие рынок наружной рекламы, уже содержатся в законе, а сфера рекламных объявлений физических лиц в принципе под нормы закона не подпадает, поскольку они не направлены на продвижение товаров или услуг. При этом законодательство об информации уже содержит необходимые нормы для оперативного реагирования на инциденты с опубликованием запрещенной информации, добавила эксперт.

Также непонятна логика законодателя по объединению сфер контроля наружной рекламы и объявлений физических лиц в Интернете, заметила Анастасия Смирнова. Не нашли понимания среди муниципальных органов положения закона по размещению рекламных конструкций без учета требований ГОСТов, что приведет к усилению аварийности на дорогах и не будет способствовать формированию единого облика города (в соответствии с ч. 12 проектируемой ст. 20.2 Закона о рекламе).

Степан Хантемиров считает, что для контроля за рекламой в Интернете достаточно обязать рекламодателей предоставлять сведения о рекламе в единую систему учета рекламы в интернете и хранить данные в течение 5 лет. Напомним, такие условия предусмотрены новыми положениями об обязательной маркировке и учете интернет-рекламы, которые начинают действовать с 1 сентября 2022 года. Таким образом цели, указанные в пояснительной записке к законопроекту, уже будут достигнуты, уверен эксперт.

На расхождение заявленной цели законопроекта и его положений также обратил внимание Никита Филиппов. Среди наиболее явных замечаний к законопроекту эксперт выделяет следующие.

Законопроект в отсутствие собственного предмета правового регулирования устанавливает верховенство данного закона над всеми другими федеральными законами (ч. 3 ст. 2 законопроекта).
Частная компания, которая будет осуществлять функции контроля, одновременно будет заниматься предпринимательской деятельностью в сфере рекламы, при этом на нее не будут распространяться множество установленных требований. Например, единый оператор будет вправе размещать наружную рекламу на объектах культурного наследия. Эксперт заметил, что в случае принятия поправок можно представить ситуацию, когда рекламный баннер будет висеть в Троице-Сергиевой лавре или сразу на Московском Кремле и Красной площади (ч. 13 ст. 20.2 Закона о рекламе – о неприменении ч. 3.1 ст. 10 Закона о рекламе).
Все органы исполнительной власти субъектов РФ будут обязаны предоставить единому оператору все актуальные схемы размещения рекламных конструкций (ч. 8 ст. 2 законопроекта), после этого единый оператор совместно с Минцифры России готовят новые схемы размещения рекламных конструкций, определяющие размещение рекламных конструкций единого оператора (ч. 8 проектируемой ст. 20.2 Закона о рекламе). Единый оператор на основании схемы размещения рекламных конструкций забирает все или наиболее привлекательные (по своему усмотрению) рекламные площадки без торгов сроком на 30 лет (ч. 2, 6, 7 проектируемой ст. 20.2 Закона о рекламе). При этом разрешение на установку рекламных конструкций единого оператора не требуется (ч. 9 ст. 20.2 Закона о рекламе), а органы местного самоуправления будут оказывать содействие в подключении рекламных конструкций (ч. 10 ст. 20.2 Закона о рекламе).
Аналогичным образом без торгов на 30 лет монополизируется реклама на государственном и муниципальном транспорте (все виды общественного транспорта, включая автобусы, троллейбусы, метро, электрички и т. п.) (проектируемые ч. 7 — 9 ст. 20 Закона о рекламе). В этом случае в качестве основания используется концепция размещения цифровых рекламных конструкций на транспорте, которая также готовится совместно Минцифры России и единым оператором (проектируемая ч. 10 ст. 20 Закона о рекламе). Минцифры России определяет и стоимость размещения рекламной конструкции без каких-либо согласований со стороны владельцев указанного транспорта, по своему исключительному усмотрению (проектируемая ч. 11 ст. 20 Закона о рекламе).
В пояснительной записке указывается на цель единого оператора – контроль за ненадлежащей рекламой, но сам законопроект в этой части определяет, что единый оператор осуществляет лишь предварительную проверку и только социальной рекламы (ч. 3 проектируемой ст. 20.1 Закона о рекламе), как и прежде, ответственность за рекламу несут владельцы цифровых рекламных конструкций (ч. 7 проектируемой ст. 20.1 Закона о рекламе). Какого-либо контроля за рекламой в полномочиях единого оператора не установлено (ч. 6 проектируемой ст. 20.1 Закона о рекламе), но зато специально подчеркивается право единого оператора осуществлять предпринимательскую деятельность, устанавливать и эксплуатировать рекламные конструкции в целях обеспечения равных условий распространения цифровой рекламы и защиты от недостоверной рекламы (ч. 3 проектируемой ст.20.2 Закона о рекламе). Каким образом предпринимательская деятельность будет осуществляться в целях защиты от недостоверной рекламы, авторы законопроекта не поясняют, заметил эксперт.

Как отметила Анна Салютина, поправки в закон о рекламе не поддержали в Госдуме члены всех фракций, кроме ЛДПР (1 депутат был против) и «Единой России» (4 депутата воздержалось). Негативно высказались чиновники из антимонопольного ведомства, назвав законопроект несодержательным и имеющим технические несоответствия. ФАС России напомнила, что в Конституции есть понятие «запрет на недобросовестную конкуренцию», а редакция законопроекта исключает это понятие.

Проблемы информационной безопасности

Несмотря на то, что государство с помощью поправок будет иметь возможность оперативного удаления рекламы, в условиях геополитического кризиса и непрекращающихся атаках на государственные сервисы со стороны иностранных хакерских группировок (включая проправительственные группы) создание единого оператора только усугубит проблему безопасности рекламных конструкций и распространения недостоверной информации, – такое мнение высказала Светлана Гузь. Взлом единого оператора теоретически позволит размещать информацию на любых цифровых экранах в любой точке страны, что по негативному эффекту на несколько порядков превосходит взлом отдельных частных рекламных щитов, считает эксперт.

Как сообщили ГАРАНТ.РУ в пресс-службе «Авито», компания осознает вопрос важности национальной безопасности. Нет ни одного установленного судом факта утечки данных со стороны классифайда. Авито не производит трансграничную передачу данных частных российских пользователей – доступа за рубежом у них нет вопреки опасениям инициаторов проекта. С точки зрения хранения персональных данных компания «Авито» проходила проверки Роскомнадзора – в результате проверки было выявлено, что никакие физические или иностранные лица не имеют доступа к данным, которые хранятся здесь в Москве с точным соблюдением закона.

Какие корректировки законопроекта позволят достичь компромисса государства и бизнеса?

В «Авито» считают, что в этом законе невозможно придумать компромисс. Необходимо исключить регулирование классифайдов из текста законопроекта, который сейчас готовится ко второму чтению. Здесь нет и не может быть промежуточного варианта: создание одного монопольного оператора – это разрушение всей индустрии. А кроме того – наказание практически всех россиян, российского малого и среднего бизнеса и удар по российскому бюджету. По мнению «Авито», рекламная индустрия и так очень сильно регулируется. К примеру, недавно был принят закон, который вносит поправки, ужесточающие требования к операторам персональных данных. Этот же пункт уже дублируется с аргументами авторов закона о рекламе и делает его избыточным.

По мнению Светланы Гузь законопроект должен быть полностью переработан. Законодатель и участники бизнеса сначала должны сформулировать общие принципы, понятия и критерии безопасности в интернете, и только потом уже выработать обобщенную позицию в виде нового законопроекта. Чтобы закон заработал на принципах здравой конкуренции, нужно одновременно менять всю систему классифайдов, а это размещение объявлений в СМИ, на транспорте, мультимедийные щиты, уверена Анна Салютина. В текущей редакции законопроект фактически устраняет конкурентов в Интернете, в лице которых есть привычные россиянам площадки.

В сложившейся ситуации наиболее целесообразным представляется создание саморегулируемой организации участников рекламного рынка – с целью контроля, противодействия в рекламе аморальным лозунгам, сексуализации, дискриминации и иных нарушений требований законодательства о рекламе, считает Сергей Бородин. Такая структура позволила бы не только взаимодействовать, но и привлекать нарушителей к корпоративной ответственности, уверен эксперт. Существующая сейчас система в области наружной рекламы имеет достаточно эффективные элементы саморегулирования, заметил Никита Филиппов. Так, в случае несоответствия рекламы закону, ответственность в первую очередь несут рекламодатели и рекламораспространители – штраф за недобросовестную или недостоверную рекламу для юридических лиц составляет от 100 до 500 тыс. руб. (ч. 1 ст. 14.3 КоАП РФ). Особенность рекламы в Интернете заключается в том, что не всегда можно установить рекламодателя и рекламораспространителя, обратил внимание Никита Филиппов. Тем не менее он уверен, что контроль однозначно не должен быть в руках одной коммерческой компании. Это прямой путь к монополизации рынка, вытеснению из него других участников.

***

В случае с законопроектом о поправках к закону о рекламе Светлана Гузь обратила внимание на непроработанность формулировок и отсутствие предварительных публичных обсуждений с представителями отрасли. Все это привело к резкой критике законопроекта, а создание государством единого оператора рекламы представляет из себя создание новой монополии. Это говорит скорее о существовании неких лоббистов, желающих передела давно сформировавшегося рынка рекламы, и в итоге обнуляет любые декларируемые благие намерения государства в этой сфере, уверена эксперт.

_____________________________