Уже год в России действует Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон № 248-ФЗ), систематизировавший правовое регулирование в части осуществления государственного (муниципального) контроля (надзора) и обновивший всю систему госконтроля (надзора) в стране. Особенностью современной системы государственного (муниципального) контроля (надзора) является внедрение риск-ориентированного подхода, ставящего периодичность проведения проверок организаций и ИП в зависимость от отнесения их к определенной категории риска. Кроме того, в настоящее время главный акцент в госконтроле (надзоре) смещен с контрольных мероприятий на профилактические.
В 2021 году было проведено 882 тыс. контрольных мероприятий в отношении 730 тыс. контролируемых лиц. Такие статистические данные, приведенные в Сводном докладе о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле в Российской Федерации в 2021 году1 (далее – Доклад), говорят о том, что государство стремится к снижению административной нагрузки на бизнес, и новое правовое регулирование уже показало первые результаты реализации этой задачи – по сравнению с 2019 годом количество проведенных проверок снизилось более чем в полтора раза (с 1,5 млн проверок в 2019 году до 882 тыс. проверок в 2021 году). Это стало возможным, в том числе, благодаря существенному расширению перечня профилактических инструментов контрольно-надзорной деятельности, центральное место среди которых по праву занял профилактический визит. Несмотря на то что такой правовой институт только год назад появился в законодательстве, он уже зарекомендовал себя как достаточно простой, но весьма эффективный способ взаимодействия контролеров с проверяемыми.
Первые результаты применения профилактического визита и актуальные инициативы в части развития этого института в конце прошлой недели обсудили эксперты в ходе дискуссии на тему: «Реформа контроля: придумал – объясни!» в рамках X Петербургского международного юридического форума. На ключевых тезисах остановимся более подробно.
Правовое регулирование
Профилактический визит не просто входит в перечень перечисленных в ч. 1 ст. 45 Закона № 248-ФЗ семи видов профилактических мероприятий, которые могут проводить контрольные (надзорные) органы, но и является одним из пяти мероприятий, проведение которых является обязательным при осуществлении государственного контроля (надзора) (ч. 2 ст. 45 Закона № 248-ФЗ).
Правильно и быстро составить уведомление об отказе от проведения профилактического визита контрольного (надзорного) органа поможет примерная форма, размещенная в системе ГАРАНТ. Получите полный доступ на 3 дня бесплатно!
Профилактический визит заключается в проведении инспектором профилактической беседы по месту осуществления деятельности контролируемого лица либо путем использования видео-конференц-связи, в ходе которой контролируемое лицо информируется о (об):
- обязательных требованиях, предъявляемых к его деятельности либо к принадлежащим ему объектам контроля;
- их соответствии критериям риска, основаниях и о рекомендуемых способах снижения категории риска;
- видах, содержании и об интенсивности контрольных (надзорных) мероприятий, проводимых в отношении объекта контроля исходя из его отнесения к соответствующей категории риска (ч. 1 ст. 52 Закона № 248-ФЗ).
Проведение обязательных профилактических визитов предписано как в отношении контролируемых лиц, приступающих к осуществлению деятельности в определенной сфере, так и в отношении уже осуществляющих деятельность объектов контроля, отнесенных к категориям чрезвычайно высокого, высокого и значительного риска. Для остальных хозяйствующих субъектов профилактический визит проводится по усмотрению органа контроля. Предпринимателям-новичкам контрольный (надзорный) орган обязан предложить проведение профилактического визита не позднее чем в течение года с момента начала соответствующей деятельности, для остальных срок проведения не ограничен, установлены только обязательные сроки для уведомления хозяйствующего субъекта о проведении обязательного профилактического визита. Контролируемое лицо должно быть уведомлено об этом не позднее чем за пять рабочих дней до даты проведения мероприятия. При этом у проверяемого есть возможность отказаться от проведения обязательного профилактического визита при условии, что он уведомит о своем решении контрольный (надзорный) орган не позднее чем за три рабочих дня до предполагаемой даты визита.
Но стоит учитывать, что несмотря на закрепленное в Законе № 248-ФЗ право контролируемого лица отказаться от проведения профилактического визита в 2022 году в условиях действия моратория на часть плановых проверок бизнеса для некоторых объектов контроля профилактический визит является обязательным независимо от желания самого проверяемого. Это касается тех объектов контроля из числа категорий чрезвычайно высокого и высокого риска, в отношении которых допускается проведение запланированных на текущий год плановых контрольных (надзорных) мероприятий – например, в части федерального государственного санитарно-эпидемиологического контроля (надзора) и пожарного надзора в отношении образовательных организаций, организаций соцуслуг с проживанием, детских лагерей, роддомов и перинатальных центров и т. п. В п. 2 Постановления Правительства РФ от 10 марта 2022 г. № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» уточнено, что контрольный (надзорный) орган в указанных случаях вправе осуществить вместо планового контрольного (надзорного) мероприятия профилактический визит, от которого контролируемое лицо не сможет отказаться, поскольку в данном случае это рассматривается как единственно возможная альтернатива плановой проверке.
Профилактический визит конструировался законодателем как безопасный для контролируемого лица механизм в плане возможности привлечения последнего к ответственности – ведь в ходе проведения профилактического визита гражданам и организациям не могут выдаваться предписания об устранении нарушений обязательных требований, а полученные от инспектора разъяснения носят исключительно рекомендательный характер. Однако сделана оговорка для случаев, когда при проведении профилактического визита установлено, что объекты контроля представляют явную непосредственную угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям или такой вред (ущерб) причинен – тогда инспектор незамедлительно направит информацию об этом уполномоченному должностному лицу контрольного (надзорного) органа для принятия решения о проведении контрольных (надзорных) мероприятий (ч. 8-9 ст. 52 Закона № 248-ФЗ).
Кроме того, предусмотрено, что проведение профилактического визита может сопровождаться еще одним видом профилактических мероприятий – консультированием, заключающимся в предоставлении должностным лицом контрольного (надзорного) органа бесплатных разъяснений по вопросам, связанным с организацией и осуществлением госконтроля (надзора). Также в ходе профилактического визита инспектор вправе осуществлять сбор сведений, необходимых для отнесения объектов контроля к определенной категории риска. Более конкретный порядок, включающий и сроки проведения профилактического визита, должен быть установлен в положении о контроле.
Отметим, за последний год активно развивалась и подзаконная база – на федеральном уровне уже насчитывается достаточно документов, конкретизирующих порядок проведения профилактических визитов в рамках того или иного вида госконтроля (надзора). Например, в Положении о федеральном государственном пожарном надзоре, утв. Постановлением Правительства РФ от 12 апреля 2012 г. № 290 в актуализированной Постановлением Правительства РФ от 25 июня 2021 г. № 1016 редакции, проведение обязательных профилактических визитов предусматривается в отношении объектов надзора, отнесенных к категориям чрезвычайно высокого, высокого и значительного риска, а также в отношении объектов, на которых осуществляется деятельность в сфере дошкольного и общего образования, детских лагерей, предоставление социальных услуг с обеспечением проживания, оказание стационарной и санаторно-курортной медицинской помощи вне зависимости от присвоенной категории риска не позднее чем в течение года с даты получения информации о начале осуществления их деятельности либо вводе объекта в эксплуатацию. Уточнен и срок проведения профилактического визита – не дольше одного рабочего дня. При этом по результатам профилактического визита предусмотрено оформление экземпляра листа профилактической беседы, содержащего информацию, доведенную до контролируемого лица в ходе профилактического визита, который должен быть вручен последнему под роспись или направлен в установленном порядке. Также порядок допускает проведение профилактического визита с использованием средств дистанционного взаимодействия, в том числе аудио- или видеосвязи.
В свою очередь, в Положении о федеральном государственном контроле (надзоре) в сфере обращения лекарственных средств, утв. Постановлением Правительства РФ от 29 июня 2021 г. № 1049, дополнительно перечислены цели профилактических визитов и оговорен предельный срок их проведения – не более восьми часов. Аналогичное временное ограничение установлено и в Положении о федеральном государственном контроле (надзоре) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, утв. Постановлением Правительства РФ от 21 июля 2021 г. № 1230.
В ходе панельной дискуссии на площадке ПМЮФ-2022 директор Департамента государственной политики в сфере лицензирования, контрольно-надзорной деятельности, аккредитации и саморегулирования Минэкономразвития России Александр Вдовин обозначил несколько положительных признаков, характерных для профилактического визита:
- эффективный метод информирования – в ходе визита контролируемые лица получают все необходимые сведения о соблюдении обязательных требований в удобном формате;
- предиктивный характер мер – проверяемым дают возможность вовремя устранить возможные нарушения и избежать наказания, понизить свою категорию риска (при наличии);
- повышение лояльности к органам власти – профилактический визит направлен на недопущение нарушений, а не на обеспечение карательных мер.
Очевидно, что указанные признаки в совокупности с общим настроем государства на снижение административной нагрузки на бизнес и смену вектора с контрольных мероприятий на профилактические, позволят институту профилактических визитов развиваться и укреплять свои позиции в контрольно-надзорной деятельности органов власти.
Первые итоги
Первый год действия Закона № 248-ФЗ показал, что несмотря на то что в перечне профилактических мероприятий, которые вправе проводить контрольные (надзорные) органы, профилактическому визиту отведено последнее место, на практике он занимает одну из лидирующих позиций. Как показали данные правительственного доклада, из общего числа проведенных за второе полугодие 2021 года профилактических мероприятий (напомним, в Законе № 248-ФЗ их насчитывается семь) – 132,7 тыс. – на профилактический визит приходится более 30% (40,8 тыс.). Из них 5,5 тыс. профилактических визитов было проведено в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства (3,7 тыс. – микропредприятия, 1,5 тыс. – малые предприятия, 0,4 тыс. – средние предприятия).
При этом анализ распределения количества проведенных профилактических визитов по федеральным округам выявил значительную географическую неравномерность – превалирующая часть профилактических визитов приходится на Центральный федеральный округ (почти 27%) и Сибирский федеральный округ (порядка 20%), а наименьшая часть – на Южный федеральный округ (менее 5%). В разрезе отдельных субъектов РФ также отмечена значительная неравномерность использования профилактических визитов как инструмента профилактики – лидерами по количеству профилактических визитов в прошлом году стали Красноярский и Ставропольский края, где было проведено 2,9 тыс. и 3,1 тыс. профилактических визитов соответственно.
Также кабинет министров оценил частоту применения федеральными органами власти нового инструмента профилактики нарушений обязательных требований. Анализ показал, что всего на долю контрольных органов федерального уровня приходится 39,2 тыс. профилактических визитов. Лидером в применении такого мероприятия является МЧС России – из общего количества 85,6% таких мероприятий провели именно инспекторы указанного министерства. «При этом МЧС России не только является одним из лидеров по внедрению профилактических мероприятий в 2021 году, но и выделяется высокой долей профилактических визитов в структуре профилактических мероприятий самого ведомства (83,5% от всех профилактических мероприятий МЧС России, проведенных в соответствии с Законом № 248-ФЗ профилактических мероприятий с июля по декабрь 2021 года)», – отмечается в Докладе.
В топ-5 контрольных органов федерального уровня по количеству проведенных в 2021 году профилактических визитов наряду с МЧС России (33,59 тыс.) вошли Ространснадзор (2,14 тыс.), Роспотребнадзор (1,37 тыс.), Росздравнадзор (0,56 тыс.) и остальные федеральные органы исполнительной власти (0,66 тыс.). В качестве основного инструмента профилактики профилактические визиты также использовали Рослесхоз (166), Росрыболовство (83), Федеральное казначейство (28). А вот Роструд, занимающий вторую позицию в общем количестве проведенных профилактических мероприятий после МЧС России, большее предпочтение в прошлом году отдавал предостережениям (29,7 тыс.), а не профилактическим визитам – на их долю пришлось лишь 0,2% от проведенных службой профилактических мероприятий. По данным статистики, несколько контрольно-надзорных органов, включая Росстандарт, Роскомнадзор и Росаккредитацию, совсем пренебрегли в прошлом году таким видом профилактических мероприятий, как профилактический визит.
В числе наиболее массовых по количеству проведенных контрольных мероприятий в 2021 году видов контроля на федеральном уровне, включая профилактические мероприятия в виде профилактических визитов, выделены: федеральный государственный санитарно-эпидемиологический контроль; федеральный государственный строительный надзор; федеральный государственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; федеральный государственный пожарный надзор. А по видам деятельности – из почти 87% профилактических мероприятий контрольных органов федерального уровня 44,6% пришлось на контролируемые субъекты в сфере образования, 9,9% – в сфере здравоохранения.
Что касается статистики на 2022 год, которую в ходе мероприятия озвучил Александр Вдовин, то она показывает постепенный рост числа проводимых профилактических визитов. Если в январе 2022 года их насчитывалось лишь 5,4 тыс., то уже в феврале – 10 тыс., в марте – 18,2 тыс., в апреле – 33,1 тыс. В мае число профилактических визитов достигло 41,6 тыс. Всего по состоянию на 20 июня 2022 года на федеральном уровне проведено 130,6 тыс. профилактических визитов. При этом по-прежнему в списке лидеров по применению этого мероприятия остается МЧС России – доля профилактических визитов в общем числе проводимых им контрольных и профилактических мероприятий превышает 55%. При этом более 25 тыс. визитов провел Роспотребнадзор, более 11 тыс. – Россельхознадзор, свыше 10 тыс. – Росреестр, более 9 тыс. – Роструд. На все остальные ведомства приходится чуть больше 16 тыс. профилактических визитов. Эксперт подчеркнул, что в текущем году впервые количество профилактических мероприятий превысило количество контрольных (надзорных) мероприятий, чему во многом способствовало введение моратория на проверки бизнеса в 2022 году.
Стоит отметить, что профилактические визиты укореняются и в деятельности органов регионального контроля. По данным, озвученным в ходе сессии заместителем начальника главного контрольного управления г. Москвы Еленой Клименко, в Москве за первое полугодие 2022 года было проведено более 15 тыс. профилактических мероприятий, 60% из которых – профилактические визиты. Она подчеркнула, что профилактический визит воспринимается не просто как профилактическое мероприятие, а как новая форма аудита – предприниматели успели оценить все ее плюсы, поэтому уже наблюдается тенденция роста числа профилактических визитов, проводимых по инициативе самих подконтрольных лиц. И ожидается, что эта тенденция в ближайшее время сохранится.
Планы по развитию
Несмотря на то что практика применения института профилактических визитов только нарабатывается, хотя число случаев использования такого механизма взаимодействия контрольно-надзорного органа с проверяемыми лицами неуклонно растет, эксперты уже начали формировать планы по его совершенствованию. Они опираются, в том числе на итоги проведенного Центром стратегических разработок в марте-июне 2022 года опроса бизнеса об опыте участия в профилактическом визите. Так, бизнес оценил эффективность рассматриваемого мероприятия как механизма профилактики в средний балл 7,6 из 10. В ходе анкетирования предприниматели поделились информацией о том, сколько длился профилактический визит (38% – от часа до трех часов, 31% – более одного дня, то есть имело место повторное посещение инспектором, 16% – от трех до пяти часов, 13% – менее часа, 3% – целый рабочий день) и в каком формате он проходил (очно по месту осуществления деятельности – 84%, в формате видео-конференц-связи – 16%). Александр Вдовин отметил, что в целом результаты опроса показали позитивную динамику – органы контроля начали активно применять профилактические визиты, а бизнес – воспринимать их.
Учитывая растущий интерес самого бизнеса к институту профилактики нарушений и рост активности контролирующих органов в применении этого механизма профилактики участники дискуссии инициировали обсуждение вопроса о возможности реализации платной формы профилактического визита, который, по сути, сможет заменить аутсорсинг компании, избавив ее от лишних расходов на услуги по подготовке к проверке внешними аудиторами, гарантирующими прохождение проверки без штрафов. По подсчетам специалистов, на подобные услуги компания из среднего сегмента в среднем тратит 237 445 руб. в год (эта цифра отражает данные опроса, проведенного в 2019 году, но с поправкой на инфляцию за три года). В связи с этим эксперты предлагают рассмотреть коммерческий профилактический визит как некую альтернативу этих услуг со стороны государства – когда государственный орган мог бы оценить бизнес до того, как он начинает свою работу, чтобы потом не приходить к нему с проверкой. Они полагают, что такой механизм позволит:
- максимально исключить конфликт интересов, потому что предприятие еще не является контролируемым лицом и в отношении него у органов власти нет никаких обязанностей;
- представителям бизнеса на старте увидеть потенциальные проблемы;
- избежать взаимодействия, так как орган власти заранее сможет оценить бизнес на предмет законопослушности и добросовестности.
«Профилактический визит, в том числе в этом разрезе, с нашей точки зрения, мог бы стать средством, через которое мы могли бы не просто уйти от плановых проверок, но и давать возможность объяснять и понимать для бизнеса, страны и государства, что он должен и может делать», – заключил Александр Вдовин.
Мнения участников панельной дискуссии по поводу указанной инициативы разделились. Так, руководитель аппарата Счетной палаты РФ Вячеслав Витушкин хоть и допускает возможность введения коммерческого профилактического визита, но с оговоркой, что им должны заниматься не госорганы, а какие-то иные структуры, так как подобная форма взаимодействия несовместима с деятельностью госорганов. Но в целом он считает, что если такой формат будет позволять переманить предпринимателей из группы «сомневающихся в правомерном образе жизни» в группу «осведомленных о требованиях и последствиях их нарушения», то его нужно вводить.
При этом эксперт напомнил, что в первоначальном варианте законопроекта, который впоследствии стал Законом № 248-ФЗ, было понятие «профилактическое сопровождение», предусматривающее похожий на предлагаемый механизм взаимодействия контролирующего органа с контролируемым лицом, но без упоминания о взимании платы за это. Речь шла об осуществлении контрольно-надзорным органом предварительной оценки соблюдения контролируемым лицом обязательных требований в отношении определенных действий и предоставлении рекомендаций об оптимальном способе соблюдения обязательных требований. Предполагалось, что профилактическое сопровождение будет осуществляться на основании заявления контролируемого лица, которое соответствует определенным условиям, путем заключения соглашения между ним и контрольно-надзорным органом. Но в окончательный вариант мер профилактического характера такая мера не вошла.
Представителю Счетной палаты РФ не близок акцент на то, что предлагаемая форма профилактики – коммерческий профилактический визит – должна освободить бизнес от последующих проверок. «По идее, у нас не должно быть проверок, то есть не надо делать визит для того, чтобы потом избежать проверки. Поведение субъектов изначально должно быть правомерным, и здесь больше вопрос юридического, правового воспитания», – подчеркнул он.
В свою очередь, доцент кафедры административного и финансового права ФГБОУ ВО «Санкт-Петербургский государственный университет» Екатерина Дмитрикова считает, что коммерческий профилактический визит будет востребован. Но она призывает не умалять значение профилактического визита как профилактической меры, посредством которой осуществляется контроль и надзор, а на этапе правого регулирования такого механизма – обязательно учесть конституционные принципы контрольно-надзорной деятельности, в том числе с учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации о возможности взимания платы при условии, что есть инициатива со стороны контролируемого лица. Также для нее остается открытым вопрос – как обосновать затраты на профилактический визит, разъяснения соответствующих обязательных требований. «Здесь очень осторожно, сбалансированно нужно будет подходить к определению правил в законе», – подытожила она.
Елена Клименко тоже уверена, что введение заявительного порядка проведения профилактического визита будет положительно воспринято бизнес-сообществом и будет пользоваться большой популярностью. Но эксперт делает акцент именно на профилактических визитах, которые могут проводить уполномоченные государственные органы в рамках исполнения своих контрольно-надзорных полномочий, а не на коммерческой форме такого мероприятия. А коммерческий профилактический визит – скорее, не государственная тема, его надо рассматривать в каком-то другом формате, считает спикер.
Первый заместитель председателя комитета Госдумы по контролю Михаил Романов в части коммерческих профилактических визитов отметил, что предприниматели и так платят немаленькие деньги в виде налогов, поэтому задача государства – сделать так, чтобы профилактические визиты были бесплатными и помогали бы предпринимателям решать вопросы при подготовке к проверке. «Понятие «кошмарит бизнес» должно уйти в дальнюю историю развития современного российского предпринимательства. Государство и надзорные органы должны поддерживать бизнес и создавать условия для того, чтобы бизнес процветал и развивался», – заключил эксперт.
Отметим, параллельно с проведением дискуссии ЦСР был запущен онлайн-опрос по рассматриваемой теме. Респондентам предложили ответить на вопрос: «Нужен ли профилактический визит по инициативе контролируемого лица на платной основе?». Результаты исследования показали, что большинство пользователей, превалирующая часть из которых – инспекторы, поддерживают саму идею, но считают, что такие визиты, проводимые со стороны государственных органов, должны быть бесплатными – из 250 голосов такого мнения придерживаются 50% опрошенных. 28% респондентов поддержали введение именно коммерческого профилактического визита, а 22% отметили, что это бесполезно.
Наконец, часть планов точечной донастройки внедренного порядка организации и осуществления государственного контроля, касающаяся профилактических визитов, указана и в Докладе. В частности, Правительство РФ планирует:
- предусмотреть на законодательном уровне возможность замены плановых проверок на обязательные профилактические визиты;
- увеличить число профилактических визитов;
- реализовать возможность упрощенно обжаловать мероприятия, провести самообследование, отказаться от проведения профилактического визита.
***
Первые итоги применения нового правового регулирования в области государственного (муниципального) контроля (надзора) показали, что в целом запущенная обновленная система госконтроля (надзора) успешно заработала, но очевидно необходима ее точечная донастройка. И к такой донастройке законодатель уже готов – по словам депутата Михаила Романова, в ближайшую осеннюю сессию Госдума планирует провести большие слушания по актуальным вопросам правового регулирования контрольно-надзорной деятельности с участием всех заинтересованных лиц, включая представителей регионов, предпринимательского сообщества, контролеров.
Ключевой задачей мероприятия станет поиск баланса в случае принятия дополнительных поправок в уже действующие на федеральном уровне акты, облегчающего для предпринимателей работу в условиях внешнего давления и избавляющего их от избыточных проверок. Ожидается, что это обсуждение станет первым шагом на пути реализации новой задачи, которую поставил Президент РФ Владимир Путин на пленарном заседании ПМЭФ-2022 – навсегда, на постоянной основе отказаться от проведения большинства проверок российского бизнеса, деятельность которого не связана с высокими рисками причинения вреда. К осени нижняя палата парламента совместно с Правительством РФ намерена подготовить свои предложения по этому направлению.