В связи с проведением частичной мобилизации в России внимание общественности в очередной раз сфокусировалось на теме введения военного положения или режима контртеррористической операции на территории России. С 00:00 20 октября 2022 года военное положение было введено на территориях ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областей (Указ Президента РФ от 19 октября 2022 г. № 756). Также были введены меры реагирования разного уровня в зависимости от субъектов, подробнее об этом узнайте в нашей новости: Определены уровни реагирования и принимаемые меры для каждого субъекта РФ.
При этом даже в случае введения военного положения только в рамках одного или нескольких субъектов, некоторые ограничения могут распространяться на всю территорию страны, обратил внимание адвокат (Адвокатская палата Челябинской области, № 2315) Алексей Лежников в рамках мероприятия Fcongress «СВО, КТО, Военное положение – что поменяется в жизни простых граждан и бизнеса?».
В нашем материале рассмотрим, какие случаи введения военного положения определяет закон, что поменяется в жизни граждан и в работе организаций, а также разберем, чем отличается контртеррористическая операция от военного положения с юридической точки зрения.
Военное время и военное положение – разбираемся в нюансах
Специальная военная операция является формой боевых действий, в то время как контртеррористическая операция и военное положение – это режимы, которые представляют собой комплексы мер с правовой составляющей, объяснил адвокат (Адвокатская палата г. Москвы №16226), партнер юридической компании «Сотби» Дмитрий Савочкин. Они предусматривают ряд ограничений и обязанностей, что сильно сказывается на жизни граждан, деятельности организаций и функционировании бизнеса. Самое главное и традиционно всем понятное ограничение, которое вводится и в случае контртеррористической операции, и при военном положении – это усиление охраны общественного порядка.
С юридической точки зрения в настоящее время в России военное время не началось. Состояние войны объявляется отдельным федеральным законом и вводится в случае вооруженного нападения на Российскую Федерацию другого государства (или группы государств) (ч. 1 ст. 18 Федерального закона от 31 мая 1996 № 61-ФЗ «Об обороне«; далее – Закон № 61-ФЗ). Также состояние войны может быть объявлено в случае необходимости выполнения международных договоров РФ – также должен быть принят соответствующий федеральный закон.
Военное время начинается либо с момента объявления состояния войны, либо с фактического начала военных действий (ч. 2 ст. 18 Закона № 61-ФЗ). Заканчивается оно с момента объявления о прекращении военных действий, но не ранее их фактического прекращения. При этом законодатель не раскрывает понятие «военное время» – на это обратила внимание адвокат (Адвокатская палата г. Москвы № 16250), партнер юридической компании «Сотби» Варвара Кнутова. В тоже время данный термин в законодательстве встречается часто. Например, понятие «мобилизационная подготовка» раскрывается как комплекс мероприятий по заблаговременной подготовке экономики к обеспечению защиты государства от вооруженного нападения и удовлетворению потребностей государства и нужд населения в военное время (п. 1 ст. 1 Федерального закона от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»). Недавние поправки в Уголовный кодекс также оперируют понятием «военное положение» – преступления, совершенные во время него, признаются отягчающим обстоятельством (п. «л» ст. 63 УК РФ).
Военное положение не одно и то же, что и военное время. Военное положение вводится указом Президента РФ – оно действует с даты и времени, которые указаны в документе (ст. 4 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении«; далее – Закон № 1-ФКЗ). Так, с 00:00 20 октября 2022 года вводится военное положение на территориях ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областей (Указ Президента РФ от 19 октября 2022 г. № 756). После введения военного положения Президент РФ должен уведомить о своем решении Госдуму и Совет Федерации – последние должны одобрить его в течение 48 часов с момента получения этого указа. На данный момент указ одобрен.
С введением военного положения для граждан и организаций могут применяться определенные ограничения – это обусловлено «необходимостью для обеспечения обороны и безопасности государства» (п. 4 ст. 1 Закона №1-ФКЗ). Более того, на граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности. И военное положение, и контртеррористическая операция могут быть ограничены только определенной территорией.
Когда вводится военное положение
Военное положение – это особый правовой режим, который может вводиться как на всей территории России, так и в отдельных ее местностях (п. 1 ст. 1 Закона № 1-ФКЗ). Такой режим вводится в случае агрессии против РФ или ее угрозе в целях создания условий для ее отражения или предотвращения (п. 2 ст. 1 Закона №1-ФКЗ). Режим военного положения включает в себя комплекс экономических, политических, административных, военных и иных мер, направленных на создание условий для отражения или предотвращения такой агрессии (п. 7 ст. 4 Закона № 1-ФКЗ). Период действия военного положения начинается с даты и времени начала действия военного положения – это регламентируется указом Президента РФ, – а заканчивается датой и временем его отмены (п. 3 ст. 1 Закона № 1-ФКЗ).
При этом военное положение на территории страны может быть введено в том числе без объявления войны со стороны одного или нескольких иностранных государств. В Российской Федерации такая норма закреплена законодательно (п. 2 ст. 3 Закона № 1-ФКЗ). Агрессией против России признается применение вооруженной силы иностранным государством (или группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности. Актами агрессии признаются следующие факты (при использовании вооруженных сил одного или нескольких иностранных государств):
- Вторжение или нападение на территорию России, любая ее военная оккупация или аннексия.
- Бомбардировка территории или применение любого оружия против Российской Федерации.
- Блокада портов или берегов Российской Федерации.
- Нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы Российской Федерации или другие войска независимо от места их дислокации.
- Действия иностранного государства или группы государств, позволяющих использовать свою территорию другим государствам для совершения акта агрессии против РФ.
- Засылка иностранным государством или от его имени вооруженных банд, групп, иррегулярных сил [войск, не имеющих единой и постоянной организации, создаваемых на временной основе. – Ред.] или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против России.
Важно обратить внимание, что данный перечень не является закрытым – закон допускает квалификации в качестве агрессии против РФ другие действия иностранных государств. В качестве примера приводятся действия, совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против Российской Федерации, включая объявление ей войны (п. 3 ст. 3 Закона № 1-ФКЗ). Аналогичное разъяснение относится к актам агрессии против России: если действия иностранного государства (группы иностранных государств) подходит по квалификации к актам агрессии против РФ, то они признаются таковыми.
Ограничительные меры в рамках военного положения
Военное положение предусматривает введение ограничительных мер, которые действуют только на территории, в которой оно введено, а также тех мер, которые распространяются на всю территорию России вне зависимости от введения на тех или иных местностях военного положения. К мерам, которые применяются только на территории, где введено военное положение, относятся следующие (ст. 7 Закона № 1-ФКЗ).
1. Усиление охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Сюда относится не только охрана военных объектов, но и тех, которые обеспечивают, например, жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи и т. д.
2. Введение особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды.
3. Эвакуация объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временное переселение жителей в безопасные районы. Таким гражданам обязаны будут предоставить стационарные или временные жилые помещения.
4. Введение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней.
5. Приостановление деятельности политических партий и других общественных объединений (в том числе, религиозных), которые ведут агитацию и пропаганду.
6. Привлечение граждан к выполнению работ не только для нужд обороны, но и для ликвидации последствий применения противником оружия. В частности, к восстановлению поврежденных и разрушенных объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов. Сюда же относится участие в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями [ограниченное определенной территорией широкое распространение среди животных инфекционной болезни, которая опасна и для человека. – Ред.]. Соответствующий порядок привлечения граждан к указанным работам должно устанавливать Правительство РФ.
7. Изъятие необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества (реквизиция).
При этом закон не содержит деталей осуществления процедуры изъятия имущества и порядок такого изъятия – предусмотрено, что он должен быть установлен Правительством РФ, – обратил внимание Дмитрий Савочкин. Гражданский кодекс при этом дополняет правило о том, что стоимость такого имущества может быть оспорено в суде, а также в случае прекращения основания для реквизиции собственник вправе требовать возврата имущества (подп. 2-3 ст. 242 ГК РФ).
8. Запрет или ограничение выбора места пребывания либо места жительства.
9. Запрет или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также любых других массовых мероприятий.
10. Запрет забастовок.
11. Ограничение движения транспорта, осуществление его досмотра.
12. Введение коменданского часа – запрет нахождения граждан на улицах и в других общественных местах в определенное время суток. Госорганы исполнительной власти и органы военного управления наделяются полномочиями по осуществлению проверки документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств. Отдельный федеральный закон может предусматривать основания по задержанию граждан и транспортных средств (на срок не более 30 суток).
13. Запрет продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ. Также предусмотрена возможность установления особого режима оборота:
- лекарственных средств;
- препаратов, содержащих наркотические и иные сильнодействующие вещества;
- спиртных напитков.
По аналогии с предыдущем пунктом федеральным законом или иным НПА может быть предусмотрено изъятие у граждан оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, а у организаций в дополнение к перечисленному – боевой и учебной военной техники и радиоактивных веществ.
14. Введение контроля за работой:
- объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи;
- типографий, вычислительных центров и автоматизированных систем;
- СМИ, в том числе использование их работы для нужд обороны.
Также предусматривается запрет работы любительской радиосвязи.
15. Введение военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми в Интернете, а также контроля за телефонными переговорами. Данная норма предусматривает создание органов цензуры для решения указанных задач.
16. Изоляция граждан иностранного государства, воюющего с РФ, – данная мера действует только в случае применения агрессии против России.
17. Запрет или ограничение выезда граждан за пределы территории России. Как объяснил Алексей Лежников, такое ограничение может быть введено как самим указом Президента РФ, который вводит военное положение, так и позднее. Ограничение или запрет на выезд может быть применен вне зависимости от принадлежности гражданина к мобилизации, в том числе к женщинам и детям.
18. Введение в государственных и военных органах дополнительных мер, направленных на усиление режима секретности.
18. Прекращение деятельности в России иностранных и международных организаций – в случае, если установлено, что они осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности РФ.
19. Запрет на проведение выборов и референдумов на территории, где введено военное положение.
В период действия военного положения могут быть предусмотрены меры, которые распространяются не только на территорию, где военное положение введено, но и на всю территорию государства (ст. 8 Закона № 1-ФКЗ). Такие меры могут быть связаны с введением временных ограничений на:
- осуществление экономической и финансовой деятельности;
- оборот имущества, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
- поиск, получение, передачу, производство и распространение информации.
По всей территории России может быть предусмотрена возможность временного изменения:
- формы собственности организаций;
- порядка и условий процедур банкротства;
- режима трудовой деятельности.
Также могут быть установлены особенности финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования.
Как объяснил Алексей Лежников, законодательного разъяснения нет, но юристы сходятся во мнении, что форма частной собственности предприятий может быть переведена в государственную на срок военного положения. Как объяснил эксперт, национализированным предприятиям будут компенсированы убытки – порядки будут предусмотрены отдельными НПА. На данный момент такой порядок не установлен.
Применение таких мер особенно важно для защиты предприятий, которые имеют важное стратегическое значение для обороноспособности и безопасности государства, считает Дмитрий Савочкин. При этом детальных особенностей законодательно не предусмотрено, все будет зависеть от конкретных ситуаций, обратил внимание эксперт. Важная особенность военного положения заключается в возможности привлекать граждан на работы для нужд обороны: например, на работы по ликвидации последствий применения оружия или по восстановлению поврежденных объектов, в том числе военных.
Также предусматривается возможность изменения трудовых отношений: например, увеличение продолжительности рабочего дня, обратил внимание Алексей Лежников. Продолжительность рабочего дня, график работы, наличие или отсутствие дополнительных выплат также должны будут регламентироваться на законодательном уровне. Привлечение к работе во время военного положения – особый порядок, он должен быть утвержден Правительством РФ. Дмитрий Савочкин заметил, что на данный момент такого порядка нет, но предполагается, что в случае введения военного положения он будет утвержден.
В случае, если мера по изменению формы собственности не будет применена, то руководители организаций сохранят свои полномочия, объяснила Варвара Кнутова. Тем не менее эксперт считает, что они будут ограничены объективными факторами, связанными с необходимостью выполнять указания властей и военных. Более того, у руководителей организаций возрастет объем обязанностей в части обеспечения ряда процессов, например, осуществление военного учета. Также возникнет обязанность по обеспечению гражданской обороны – при это эксперт полагает, что это будет относится не только к определенным организациям, а ко всем. Напомним, под гражданской обороной понимают мероприятия по защите населения от опасностей, возникающих при военных конфликтах (ст. 1 Федерального закона от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне«, далее – Закон № 28-ФЗ). В числе полномочий организаций по гражданской обороне (п. 1 ст. 9 Закона № 28-ФЗ):
- организация мероприятий по гражданской обороне;
- проведение мероприятий по поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время;
- подготовка своих работников в области гражданской обороны;
- создание и содержание запасов необходимых для гражданской обороны средств, в числе которых материально-технические, продовольственные, медицинские.
При этом Варвара Кнутова объясняет, что к таким мероприятиям относятся не только мероприятия по ликвидации последствий вооруженных нападений, но и направленные на спасение граждан (эвакуация людей, снабжение продовольствием и лекарствами и т. д.). В качестве примера эксперт привела школу, директор которой в период действия военного положения будет обязан обеспечивать выполнение мероприятий, направленных на спасение детей в школе.
Контртеррористическая операция
Контртеррористическая операция (КТО) – комплекс мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта (п. 5 ст. 3 Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму«; далее – Закон № 35-ФЗ). К таким мероприятиям относятся, например специальные, оперативно-боевые и войсковые мероприятия. Режим контртеррористической операции вводится решением директора ФСБ России или территориального руководителя ФСБ России. Именно он издает обязательные для выполнения всеми распоряжения.
В современной России есть пример применения рассматриваемого режима. Вторая чеченская война с юридической точки зрения не была войной: военное положение объявлено не было, не было федерального закона, который регламентировал бы начало войны, а режим контртеррористической операции был ограничен территорией Северо-Кавказского региона. КТО был введен Указом Президента РФ от 23 сентября 1999 г. № 1255с, который был отменен 16 апреля 2009 года.
И режим контртеррористической операции, и военное положения имеют сходства. Например, в обоих случаях вводится пропускной режим, происходит проверка документов, возможно произведение досмотра физических лиц, досмотр транспорта. Также возможен контроль телефонных переговоров. В рамках контртеррористической операции происходит поиск по каналам связи и почтовых отправлениях информации о террористических актах, лицах, которые могут быть к ним причастны, объяснил Дмитрий Савочкин. В рамках военного положения и вовсе может быть введена военная цензура и могут быть созданы соответствующие органы. При этом между режимами контртеррористической операции и военного положения есть ряд различий. Эксперт привел в пример сферу услуг связи. В первом случае возможно ограничение в оказании услуг связи вплоть до полного приостановления. При военном положении такого не предусмотрено, но может быть введен специальный режим работы объектов связи.
Все ограничения, связанные с контртеррористической операцией, остаются только на тех территориях, на которых она проводится, подчеркнул Алексей Лежников. При этом могут быть введены определенные ограничения на въезд и выезд с этих территорий, в том числе на перемещение товаров (например, может проводиться их досмотр). Как объяснил эксперт, понятие «военное положение» появилось уже после начала чеченской войны. На территории РФ оно до настоящего момента не применялось ни разу.