Эффективная реализация предпринимаемых в России системных мер по охране окружающей среды, направленных на уменьшение негативного воздействия на нее, локализацию и ликвидацию накопленного в результате природопользования ущерба и минимизацию последствий изменений климата (по оценкам климатологов, темпы изменения климата в нашей стране примерно в 2,5 раза выше среднемировых), невозможна без правовой охраны непосредственно природы и граждан, имеющих конституционное право на благоприятную окружающую среду и компенсацию причиненного экологическими правонарушениями ущерба. В связи с чем абсолютно очевидной является необходимость совершенствования правоприменительной практики в сфере природопользования и природоохранной деятельности – применяется экологическое законодательство в рамках всех видов судопроизводства при рассмотрении судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, о приостановлении и прекращении экологически опасной деятельности, об оспаривании нормативных актов, решений, действий (бездействия) органов власти и должностных лиц в сфере экологии, об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды и, разумеется, экологических преступлений.
В прошлом году, по словам Председателя Верховного Суда Российской Федерации Вячеслава Лебедева, российские суды рассмотрели 87 тыс. дел соответствующих категорий (за последние 10 лет их количество увеличилось почти в три раза). Правовые позиции ВС РФ во вопросам о применении законодательства при рассмотрении таких дел включаются в утверждаемые Президиумом ВС РФ обзоры судебной практики – Вячеслав Лебедев подчеркнул, что они содержатся в 150 обзорах, принятых на данный момент. Разъяснению нюансов возмещения вреда, причиненного окружающей среде, посвящено Постановление Пленума ВС РФ от 30 ноября 2017 г. № 49, назначения ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования – Постановление Пленума ВС РФ от 18 октября 2012 г. № 21, уголовной ответственности в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов – Постановление Пленума ВС РФ от 23 ноября 2010 г. № 26 (далее – Постановление Пленума № 49, Постановление Пленума № 21, Постановление Пленума № 26 соответственно).
Тем не менее не по всем применяемым судами природоохранным нормам практика является единообразной, к тому же рассмотрение экологических споров в условиях стабильного увеличения масштабов вовлечения природных ресурсов в хозяйственную деятельность требует, как фиксируют сами суды, формирования четких правовых позиций по наиболее важным и сложным вопросам. В связи с этим по итогам состоявшегося 7 декабря 2021 года семинара ВС РФ о практике рассмотрения судами дел в сфере защиты экологии было принято решение подготовить тематический обзор судебной практики по вопросам применения законодательства об охране окружающей среды – в дополнение к указанным постановлениям Пленума.
В итоге было разработано даже два документа: Обзор судебной практики по вопросам применения законодательства об охране окружающей среды (далее – Обзор № 1) и Обзор практики применения судами положений гл. 26 Уголовного кодекса РФ об экологических преступлениях (далее – Обзор № 2). Они были утверждены на заседании Президиума ВС РФ 24 июня. Рассмотрим наиболее важные позиции, отраженные в данных обзорах.
Возмещение вреда, причиненного окружающей среде
Данная категория дел – связанных с возмещением вреда – является самой популярной среди экологических споров, рассматриваемых и судами общей юрисдикции, и арбитражными судами. Поэтому целый ряд положений Обзора № 1 посвящен порядку определения размера вреда, ответственных за его причинение лиц и выбору правильного способа защиты.
Так, в п. 1 Обзора № 1 отмечается, что основанием имущественной ответственности лица является причинение им вреда, выражающегося в негативном изменении состояния окружающей среды. А если такой вред причинен несколькими лицами, они исполняют обязанность по возмещению вреда солидарно. Это, как подчеркнула в ходе обсуждения положений обзора судья Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ Елена Борисова, должно обеспечить полноту возмещения вреда и неотвратимость ответственности нарушителей.
Иллюстрирует данную позицию дело по иску регионального департамента лесного хозяйства к хозяйственному обществу о взыскании в денежной форме ущерба, который был причинен окружающей среде в результате строительства дороги на территории государственного природного заказника. Во время осуществления работ общество без получения лицензии разведало и разработало месторождение галечникового грунта вдоль трассы, что привело не только к причинению вреда почвам, но и к полному уничтожению лесного покрова в месте разработки. Суды трех инстанций отказали в удовлетворении иска, посчитав, что данные действия ответчика не являются противоправными, так как работы выполнялись в рамках исполнения госконтракта, предусматривающего добычу гравия из карьера. Судебная коллегия по экономическим спорам ВС РФ отправила дело на новое рассмотрение, указав, что:
- судами не было установлено, соответствовала ли деятельность ответчика по добыче полезных ископаемых на территории заказника режиму этой особо охраняемой природной территории;
- доводы истца о причинении вреда окружающей среде не опровергнуты;
- вопрос о солидарной ответственности подрядчика и заказчика не решен. О возможности привлечения к солидарной ответственности заказчика, поручившего выполнение причиняющих вред окружающей среде работ, и подрядчика, который эти работы вел, говорится, напомним, в п. 9 Постановления Пленума № 49 (в Обзоре № 1 дается ссылка на п. 7 данного постановления – видимо, допущена опечатка). При этом заказчик может быть освобожден от ответственности за причинение вреда окружающей среде, если сумеет доказать, что подрядчик при выполнении работ вышел за пределы задания.
В п. 2 Обзора № 1 обращается внимание на необходимость возмещения экологического вреда, причиненного каждому компоненту природной среды, – для исчисления его размера используются таксы и методики, установленные для этих компонентов. Таким образом, возмещение экологического вреда в отношении одного компонента природной среды не заменяет исполнения обязанности по компенсации вреда, нанесенного другим компонентам. Например, при загрязнении леса в результате разлива нефти возмещается вред, причиненный и почвам, и объектам животного мира.
Естественное восстановление утраченных в результате хозяйственной деятельности запасов недр не освобождает недропользователя от обязанности по возмещению причиненного вреда, отмечается в п. 3 Обзора № 1. При этом нарушением законодательства о недрах является не только использование недр без получения соответствующей лицензии, но и добыча сырья в период переоформления такой лицензии.
В случае, когда деятельность осуществляется с соблюдением разрешительного порядка – на основании необходимого разрешения и в пределах установленных квот, но при этом нарушаются иные нормы природоохранного законодательства, имеет место причинение вреда окружающей среде, и этот вред должен быть возмещен. Таким нарушением является, к примеру, использование лицом, имеющим разрешение на добычу водных биологических ресурсов, запрещенных орудий лова (п. 5 Обзора № 1).
Неправомерной является и такая деятельность хозяйствующего субъекта, которая ведется на основании выданной лицензии, но не учитывает запрета на ведение такой деятельности в определенных зонах, подчеркивает судья Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ Елена Гетман. Поэтому согласно п. 6 Обзора № 1 не допускается хранение химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ в границах водоохранной зоны вне независимости от продолжительности такого хранения и наличия у ответчика лицензии на осуществление деятельности по эксплуатации химически опасных производственных отходов.
При добыче полезных ископаемых должна соблюдаться в том числе обязанность по использованию земельных участков в соответствии с их целевым назначением – в п. 8 Обзора № 1 отмечается, что деятельность по добыче общераспространенных полезных ископаемых на основании соответствующей лицензии не допускается до перевода участка, на котором ее предполагается вести, в категорию земель, позволяющую производить добычу полезных ископаемых.
В ряде случаев, по словам Елены Гетман, при выявлении фактов осуществления юридическими лицами деятельности, требующей получения лицензии, без этой лицензии суды удовлетворяют требования о возложении на таких ответчиков обязанности по ее получению. «Это нельзя признать правильным. Возложение такой обязанности на ответчика противоречит общему гражданско-правовому принципу осуществления права по своему усмотрению, а надлежащим способом защиты нарушенного права в данном случае является прекращение или приостановление деятельности до получения хозяйствующим субъектом соответствующей лицензии», – поясняет судья. Поэтому в п. 10 Обзора № 1 указано: требование (например, прокурора) о возложении на лицо обязанности получить лицензию на осуществление определенного вида деятельности не подлежит удовлетворению.
Возмещение причиненного окружающей среде вреда возможно в двух формах: денежной, то есть в виде взыскания причиненных убытков, и натуральной – путем восстановления нарушенного состояния окружающей среды. Способ возмещения выбирает истец, однако суд не лишен права с учетом позиции участвующих в деле лиц применить тот способ возмещения вреда, который наиболее соответствует целям и задачам природоохранного законодательства (п. 13 Постановления Пленума № 49). При этом возможность возложения на причинителя вреда обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды зависит от наличия разработанного и утвержденного с соблюдением требований действующего законодательства проекта восстановительных работ, в отсутствие такого проекта выносится решение о возмещении вреда в денежной форме (п. 18 Постановления Пленума № 49). Требовать же от ответчика разработки такого проекта, например рекультивации земельного участка, нельзя, так как возможность возложения обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды обусловлена наличием соответствующего волеизъявления нарушителя, планирующего добровольно осуществлять необходимые мероприятия, которое подтверждается разработкой к моменту рассмотрения дела судом проекта восстановительных работ (п. 13 Обзора № 1).
Важное уточнение касается также возможности отказа в удовлетворении иска о возмещении вреда в денежной форме в случае, когда причинитель вреда уже реализует меры по восстановлению окружающей среды в соответствии с утвержденным проектом восстановительных работ и действует при этом добросовестно (п. 14 Обзора № 1).
При решении вопроса об уменьшении размера возмещения причиненного гражданином вреда природе с учетом его имущественного положения суды руководствуются общим правилом ст. 1083 ГК РФ: такое уменьшение недопустимо в случае, когда вред причинен умышленно совершенными действиями. Поэтому, например, добыча 2588 экземпляров корневищ занесенного в Красную книгу РФ растения явно свидетельствует об умышленном причинении вреда, и он должен быть возмещен в полном объеме (п. 17 Обзора № 1).
Оспаривание нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) уполномоченных органов в области охраны окружающей среды
Пункт 20 Обзора № 1 посвящен нюансам рассмотрения административных исков об оспаривании нормативных актов, которыми устанавливаются правовые режимы особо охраняемых природных территорий, в частности – национальных парков. При проверке законности таких положений в порядке нормоконтроля суды исходят из того, что согласно нормам Земельного кодекса РФ, Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Закон № 33-ФЗ) и Положения о национальных природных парках РФ перечень запретов и ограничений, которые могут быть введены на территории национального парка, является открытым, поэтому могут быть запрещены или ограничены любые виды деятельности, которые влекут за собой снижение экологической, научной, эстетической, культурной и рекреационной ценности соответствующих территорий, отметил судья Судебной коллегии по административным делам ВС РФ Олег Нефёдов. Конкретный комплекс ограничений и запретов, действующих на территории национального парка, определяется с учетом особенностей особо охраняемой природной территории, соответственно, включение в положение о национальном парке, утвержденное уполномоченным органом власти, запретов, не поименованных в ст. 15 Закона № 33-ФЗ, например норм, запрещающих не только промысловую, как указано в данной статье, но и спортивную, и любительскую охоту, не является неправомерным.
В п. 19 Обзора № 1 изложена позиция ВС РФ, призванная ликвидировать определенный правовой пробел в порядке определения береговой линии рек. Согласно п. 9 Правил определения местоположения береговой линии (границы водного объекта) местоположение береговой линии рек, ручьев, каналов, озер и обводненных карьеров осуществляется картометрическим способом с использованием данных об уровнях воды, содержащихся в Едином государственном фонде данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении (ЕГФД). Однако это, как подчеркнул ВС РФ, не означает, что при отсутствии в ЕГФД таких данных в отношении конкретного водного объекта местоположение береговой линии не подлежит установлению – в противном случае такие объекты фактически были бы исключены из мероприятий по охране водных объектов, что не согласуется с принципом сохранения окружающей среды. Поэтому в таких ситуациях могут использоваться данные об уровнях вод реки-аналога.
Физические и юридические лица, напомним, могут получить право пользования поверхностными водными объектами или их частями, в частности – для сброса сточных вод, на основании соответствующих решений уполномоченных органов власти (ч. 1 ст. 9, п. 2 ч. 3 ст. 11 Водного кодекса). В п. 22 Обзора № 1 обращается внимание на обязанность таких органов проверять при принятии решения о предоставлении водного объекта в пользование достоверность представленных заявителем сведений о таком объекте, в том числе координаты заявленной к использованию его части и данные о месте расположения предполагаемого сброса сточных вод. Это позволит избежать ситуаций, когда указанные в выданном решении координаты для сброса сточных вод находятся, например, в 400 м от водного объекта, в результате чего сбросы осуществляются не в воду, а в лесной массив, что приводит к заболачиванию и загрязнению почвы и повреждению лесной растительности.
Ответственный за реализацию программы по охране природного объекта орган власти обязан осуществить все необходимые меры для достижения результата, установленного данной программой, и заключение госконтракта в целях выполнения охранных мероприятий в отношении данного объекта само по себе не освобождает такой орган от этой обязанности, подчеркивается в п. 21 Обзора № 1.
Административные правонарушения в сфере охраны окружающей среды
Говоря о закрепленных в Обзоре № 1 позициях по вопросам привлечения к ответственности за такие правонарушения, хочется в первую очередь обратить внимание на положения п. 31, в котором указано, что штрафы по ст. 8.41 КоАП назначаются не только в случае невнесения платы за негативное воздействие на окружающую среду, но и при внесении этой платы в неполном объеме.
Важная позиции закреплена в п. 26 Обзора № 1. Отмечается, что к ответственности за невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, в соответствии с ч. 2 ст. 8.7 КоАП РФ могут привлекаться в том числе органы публичной власти, к компетенции которых отнесено управление земельными участками, на которых выявлены нарушения. Так, например, по данной статье был оштрафован региональный комитет по управлению государственным имуществом (далее – комитет) в связи с зарастанием и захламлением земельного участка сельскохозяйственного назначения, находящегося в собственности соответствующего субъекта РФ. Жалоба комитета на соответствующее решение управления Россельхознадзора, в которой он указывал, что не может быть признан субъектом вмененного административного правонарушения, так как не является землепользователем и хозяйствующим субъектом, не осуществляет предпринимательскую деятельность по использованию земель сельскохозяйственного назначения, а наделен лишь полномочиями властно-распорядительного характера, не была удовлетворена. Суд постановил: поскольку комитет осуществляет управление и распоряжение имуществом и земельными участками, составляющими региональную казну, от имени собственника – соответствующего субъекта РФ, а собственник земельного участка согласно закону обязан проводить обязательные мероприятия по улучшению, защите и охране земель, исполнение этой обязанности должно осуществляться комитетом.
Ряд положений Обзора № 1 касается вопросов, связанных с лесопользованием. Указано, в частности, что:
- предусмотренный ч. 3 ст. 50.5 Лесного кодекса пятидневный срок представления декларации о сделках с древесиной в единую государственную автоматизированную информационную систему учета древесины и сделок с ней (ЛесЕГАИС) начинает течь непосредственно с даты заключения сделки. Поэтому правомерным является привлечение к ответственности за нарушение данного срока по ч. 1 ст. 8.28.1 КоАП РФ индивидуального предпринимателя, который заключил договор поставки древесины 31 января 2019 года, а декларацию представил 7 февраля того же года (2 и 3 февраля – выходные дни). Суд посчитал, что она должна была быть представлена не позднее 6 февраля (п. 27 Обзора № 1);
- не представившее декларацию о сделке с древесиной лицо подлежит привлечению к ответственности за ее непредставление в соответствии с ч. 1 ст. 8.28.1 КоАП РФ вне зависимости от исполнения данной сделки. Так, покупатель по договору поставки древесины не освобождается от уплаты штрафа за непредставление декларации о заключении этого договора и в том случае, когда контрагент в нарушение договора древесину не поставил, – в такой ситуации сведения об отсутствии объема фактически транспортируемой древесины должны отражаться в виде внесения изменений в ранее поданную декларацию о сделках с древесиной – в соответствии с ч. 3 ст. 50.5 Лесного кодекса РФ (п. 28 Обзора № 1);
- местом совершения такого правонарушения, как транспортировка древесины без оформленного в установленном порядке сопроводительного документа (ч. 5 ст. 8.28.1 КоАП РФ), является место его пресечения (п. 29 Обзора № 1). Данное указание, как отметил Олег Нефёдов, призвано устранить возникающие при рассмотрении таких дел затруднения с определением их территориальной подсудности, – из него следует, что дело о привлечении лица к административной ответственности по ч. 5 ст. 8.28.1 КоАП РФ подлежит рассмотрению судьей, чья юрисдикция распространяется на территорию, на которой такое правонарушение было пресечено;
- загрязнение земель лесного фонда в результате разлива нефтепродуктов квалифицируется как нарушение правил санитарной безопасности в лесах, ответственность за которое предусмотрено ч. 2 ст. 8.31 КоАП РФ. Однако в случае, если такое загрязнение привело к порче земель или уничтожению плодородного слоя, виновному лицу может быть вменено также совершение правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ (п. 30 Обзора № 1);
- в случае незаконной рубки лесных насаждений могут быть конфискованы транспортные средства, которые используются не для валки леса непосредственно, а для иных задач: трелевки (перемещения), первичной обработки, хранения древесины (п. 33 Обзора № 1).
Экологические преступления
Несмотря на то что экологические преступления занимают незначительную часть в общем объеме уголовных дел: по данным Судебного департамента при ВС РФ, доля дел об экологических преступлениях в 2019 году составила 1,2% от общего числа дел, поступающих в суды, в 2020 и 2021 году – 1,3%, – они причиняют окружающей среде существенный трудновосполнимый либо и вовсе невосполнимый вред, подчеркнул судья Судебной коллегии по уголовным делам ВС РФ Олег Зателепин.
В период с 1 января 2019 по 31 декабря 2021 года, по статистике ВС РФ, за совершение преступлений, предусмотренных гл. 26 Уголовного кодекса, было осуждено 17 431 лицо. Самые распространенные составы: незаконная рубка лесных насаждений (ст. 260 УК РФ) – осужденные по данной статье составили 49,2% от общего числа осужденных за экологические преступления за указанный период, незаконный вылов водных биологических ресурсов (ст. 256 УК РФ) – 39,4%, незаконная охота (ст. 258 УК РФ) – 5,2%, незаконные добыча и оборот особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов (ст. 258.1 УК РФ) – 4,9%.
Лишение свободы условно назначено 47,5% осужденных за экологические преступления, к реальному лишению свободы приговорены 5,7%. 22,5% осужденных назначены обязательные работы, 12,8% – штраф, 5,8% – исправительные работы.
Проведенное ВС РФ обобщение судебной практики по уголовным делам, предусмотренным гл. 26 УК РФ, показало, что суды в основном правильно применяют данную главу во взаимосвязи с положениями природоохранного законодательства, руководствуясь в том числе разъяснениями, содержащими в Постановлении Пленума № 26 и Постановлении Пленума № 21. Тем не менее данный анализ выявил некоторые проблемы, которые возникают у судов при рассмотрении дел об экологических преступлениях, в том числе в связи с корректировкой уголовного законодательства. Чтобы разрешить эти проблемные моменты, в Обзоре № 2 сформулированы, в частности, следующие позиции.
При рассмотрении уголовных дел об экологических преступлениях суды должны устанавливать, нарушение каких конкретно требований в области охраны окружающей среды и природопользования вменяется в вину подсудимому, и указывать в приговоре конкретные нормы нормативных правовых актов, в которых эти требования содержатся: соответствующие статьи, их части и пункты (п. 1 Обзора № 2). При этом в случае, когда нарушенные нормы не указаны в обвинительном заключении или обвинительном акте, в связи с чем исключается возможность постановления приговора или принятия иного решения суда, уголовное дело должно быть возвращено прокурору в соответствии со ст. 237 Уголовно-процессуального кодекса для устранения препятствий к рассмотрению дела судом (п. 2 Обзора № 2).
При определении размера ущерба в рамках рассмотрения дел о незаконных вылове биоресурсов, охоте, рубке, уничтожении или повреждении лесных насаждений (ст. 256, ст. 258, ст. 260-261 УК РФ) суды должны руководствоваться теми утвержденными Правительством РФ таксами и методиками определения размера причиненного вреда, которые действовали на момент совершения преступления. Если положения нормативных актов, в соответствии с которыми определяется размер ущерба, меняются в сторону улучшения положения лица, совершившего преступление, они имеют обратную силу и применяются к данному лицу в соответствии со ст. 10 УК РФ (п. 7 Обзора № 2). Таким образом, ВС РФ говорит о том, что положения уголовного закона об обратной силе распространяются и на бланкетную составляющую соответствующих статей УК РФ – даже в случае, когда текст самих статей не менялся, поясняет Олег Зателепин.
По ст. 258.1 УК РФ может квалифицироваться незаконная добыча и оборот особо ценных животных и водных биоресурсов, которые не просто занесены в Красную книгу РФ или охраняются международными договорами, но и включены в специально утвержденный Постановлением Правительства РФ от 31 октября 2013 г. № 978 перечень. В этом списке, напомним, всего 7 видов (подвидов) млекопитающих, 4 вида птиц и 11 видов рыб. В случае, когда наряду с незаконной ловлей внесенных в такой перечень рыб осуществляется добыча иных водных биоресурсов, деяние квалифицируется по совокупности преступлений – по ст. 256 и ст. 258.1 УК РФ (п. 3 Обзора № 2).
Лица, обвиняемые в совершении экологических преступлений, могут быть освобождены от уголовной ответственности с назначением судебного штрафа при соблюдении всех предусмотренных ст. 76.2 УК РФ условий – при этом учитываются все обстоятельства дела и данные о личности обвиняемого (п. 5 Обзора № 2). По словам Олега Зателепина, в прошлом году судебный штраф был назначен в отношении 9505 человек, что составляет примерно две трети от числа лиц, в отношении которых уголовные дела были прекращены по нереабилитирующим основаниям.
Присужденные судами суммы компенсаций по гражданским искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде экологическими преступлениями, подлежат зачислению в бюджеты соответствующих уровней на основании п. 22 ст. 46 Бюджетного кодекса (п. 8 Обзора № 2). На практике такие компенсации нередко взыскиваются в пользу территориальных лесничеств или региональных управлений лесного хозяйства, в связи с чем ВС РФ счел необходимым сориентировать суды на необходимость соблюдения соответствующих норм бюджетного законодательства, отметил Олег Зателепин.
При определении судьбы вещественных доказательств судам следует учитывать не только соответствующие нормы УК РФ и УПК РФ, но и положения отраслевого законодательства (п. 9 Обзора № 2). Так, например, незаконно срубленная древесина подлежит передаче для реализации в целях обращения в доход государства в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23 августа 2012 г. № 848.
Приобщенные к делу в качестве вещественных доказательств орудия, оборудование и другие средства совершения преступления могут быть конфискованы на основании п. «г» ч. 1 ст. 104.1 УК РФ (п. 10 Обзора № 2).
***
Выше рассмотрены большинство, но не все положения недавно утвержденных экологических обзоров ВС РФ. Поэтому рекомендуем изучить их в полном объеме всем гражданам и организациям – ведь пользователями природных ресурсов являются все без исключения.
В заключение стоит отметить, что в ближайшем будущем может быть утверждено также новое тематическое Постановление Пленума ВС РФ – посвященное тонкостям правоприменения при рассмотрении споров, связанных с лесопользованием. В настоящее время, как отмечают судьи ВС РФ, идет обсуждение соответствующих вопросов, требующих формирования новых правовых позиций, непосредственно с судами.